暗箱操作見怪不怪——工程招投標亂象一覽
發(fā)布時間：2010/9/9 13:52:00
工程建設項目一個合同標段小則上千萬元，大則幾十個億，資本流量密集，利益涉及面廣，巨大的金錢誘惑很容易引發(fā)一些腐敗分子鋌而走險。
據(jù)悉，2009年9月份，審計署開始對“4萬億”投資計劃開展了“中央擴大內需有關政策措施實施情況及效果專項審計調查”的全面審計活動。其中，特派辦入駐商業(yè)銀行地方分支機構，主要是調查銀行信貸有沒有流向國家限制的行業(yè)、股市和樓市，是否用于擴大內需，是否用于國家支持的產業(yè)。被業(yè)內人士稱為新一輪的“審計風暴”。
其實，早在4萬億公布伊始，審計署就下發(fā)了關于貫徹落實中央促進經濟發(fā)展政策措施的通知。2009年2月份，審計署表示，2009年加大對4萬億投資中的重特大投資項目、重特大資源環(huán)境保護項目、重特大民生工程項目、重特大突發(fā)性公共事件等的全程跟蹤審計。按理說，審計國家財政資金是一直都在做的例行工作，其目的是通過審計會促進國家財政資金安全有效的使用，促進國家宏觀政策的貫徹落實并達到預期效果。這次審計也不例外，之所以引起業(yè)內、業(yè)外的“過度”關注，也正是基于工程建設領域“一個愿打，一個愿挨，見怪不怪”的暗箱操作現(xiàn)象。
一、暗箱操作的怪現(xiàn)象
暗箱操作的怪現(xiàn)象表現(xiàn)在工程建設的各個環(huán)節(jié)，最為典型的是在工程招投標領域。隨著國家一系列法律、法規(guī)的頒布實施，招標發(fā)包工程的范圍、方式、程序和責任都有了明確的法律規(guī)定，不愿招標、抵制招標的現(xiàn)象已經不復存在。但與此同時，投標人走關系、跑門路或當“托兒”陪標，評標委員會與投標人之間權錢交易、暗箱操作、內定招標人的“貓膩”現(xiàn)象仍時有發(fā)生。
怪現(xiàn)象之一：明標暗定
其一是在“標的”上作文章。從表面上看，建設方手中各項手續(xù)、招標文件、公告等一應俱全，符合公開招標投標的要求，私下里卻將標底泄露給“內定”的競標者，使其“一投即中”。 在南平市檢察院偵破的福建省中醫(yī)學院基建處原副處長陳某某受賄案中，翁某某為拿到中醫(yī)學院的新校區(qū)工程，在1999年至2003年間多次行賄陳某某。而陳某某在醫(yī)學院新校區(qū)工程的招投標活動中，也投桃報李與翁某某在開標之前串通勾結、透露標底，最終陳某某因犯受賄罪被南平市人民法院判處有期徒刑14年。
其二是在“選擇”上作手腳。特別是在邀請招標的“有限競爭招標”過程中，更容易出現(xiàn)明標暗定現(xiàn)象。本應邀請三家以上能力強、資信好、能滿足施工要求的施工企業(yè)參加招投標。但是有些建設單位為了將工程發(fā)包給“內部欽定”的項目經理，他們用足“選擇”權，裝模作樣地邀請其他幾家資質等級低、業(yè)績較差的施工企業(yè)前來競標，如此以來，其“意中人”便鶴立雞群“十拿九穩(wěn)”。青島某鎮(zhèn)一家建筑公司2002年參加市區(qū)某事業(yè)單位的項目工程招標、投標的整個過程里，該公司都十分優(yōu)秀，順利過關，可最后在開標的時候，中標的卻是另一家綜合實力遠不及他們的小公司。類似的情況不勝枚舉，靠實力取勝的施工單位除了感嘆關系不硬之外，也無可奈何。
其三是在“分包”上下功夫。如果前兩招不靈，建設方就會以趕工期、進度滯后等為理由，指定分包單位，攔腰砍掉“油水大”的分項工程讓“自己人”來施工，而中標單位礙于諸多因素只有忍氣吞聲。
怪現(xiàn)象之二：規(guī)避招標
根據(jù)有關地區(qū)的規(guī)定，工程造價達到一定標準，必須進行公開招投標。為了規(guī)避招投標，有的建設單位把功夫下在“源頭”，在報建項目時，瞞報少報，或化整為零，使工程項目規(guī)模低于依法必須招標項目的規(guī)模標準，從而達到規(guī)避招標的目的。這樣既可內定關系人承建，又可少交各種規(guī)費。有的建設單位以土地開發(fā)、招商引資為名，指定施工企業(yè)承建，合同上冠以“引資開發(fā)”，實際上按施工進度支付工程款，逃避工程招投標。甚至有些地方領導還利用職權，將工程強行肢解，使肢解后的每項工程都達不到要求，從而可以通過議標的方式自己指定施工隊伍。
怪現(xiàn)象之三：哄抬標價
其一是“圍標”。即招標者與投標者之間、或者投標者與投標者之間，對招標投標事項進行串通，排擠競爭對手，把工程收入自己囊中。2003年6月，深圳市某水廠工程在建筑市場交易中心招標，標底為9800萬元，經資格預審后，有11家投標企業(yè)入圍。其中有一家企業(yè)投標報價只比標底下浮1%，而其他10家投標報價分別下浮9%-29%不等。按現(xiàn)行評標辦法，僅下浮1%無論如何也中不了標，要么就是這一家企業(yè)不想中標。既然不想中標，為什么還要投標呢?業(yè)內人士透漏，實質上該投標人的目的是為了抬高“所有報價的平均值”，有了這個“1%”，中標者就可以多賺兩百萬，而國家就要多掏兩百萬。
其二是“串標”。投標單位之間、或投標單位與招標單位相互串通，騙取中標。從方式來看，“串標”可以分為投標人之間“相互串通投標報價”和投標人與招標人串通投標。一些項目經理為承攬工程不遺余力做好“前期工程”，串通建設單位并邀請幾家建筑公司報名參加招投標，開標、評標均按部就班進行，但不管誰中標，都是這個項目經理承建。2003年下半年，廣州某園林工程招投標過程中，專家評委在評標時發(fā)現(xiàn)，參加投標的企業(yè)中有3家的標書出現(xiàn)雷同現(xiàn)象，不僅標書圖表尺寸大小、報價說明書、標書中段落、標點符號相同，甚至連錯的地方都相同。標書雷同的背后，實質是投標企業(yè)串通一氣即串標，而串標會導致圍標、抬標、陪標等現(xiàn)象，企業(yè)串通一氣，其目的在于圍標或者抬高標的價格。
怪現(xiàn)象之四：非法掛靠
正所謂“背靠大樹好乘涼”。“非法掛靠”是一些沒有資質或資質低的企業(yè)，為了承攬工程，以掛靠方式，借用信譽好、資質硬的企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照參與工程投標�，F(xiàn)行評標多采取百分制評分法，“企業(yè)素質分”占很大比重。掛靠的資質等級越高、經濟實力越強、項目經理越有名氣，最終得分就越高。這樣做的結果是一流企業(yè)中標，三流項目經理承包，工程質量大打折扣。更有甚至，一些根本不具備施工能力的社會“自然人”憑借掛靠攬到工程后，轉手將工程非法轉包給信譽差、資質低的企業(yè)(或個人)去施工，最終導致出現(xiàn)質量低劣的“豆腐渣”工程。
怪現(xiàn)象之五：弄虛作假
主要表現(xiàn)在一是事先以“漏項”為由隱瞞部分工程，等到中標簽合同時再追加，在“討價還價”中，乙方不會吃虧，而甲方人員還可以得實惠;二是事后隨意增加工程量，且按實結算，達到從中漁利的目的，類似的現(xiàn)象被人們戲稱為“三拍工程”( 拍腦袋決策、拍胸口保證、拍屁股走人)或“三邊工程”( 邊勘測、邊設計、邊施工)，最終成為勞民傷財?shù)摹案瘮」こ獭薄Ｒ恍┦盅弁ㄌ斓捻椖拷浝�，在建設方招標文件下達后就開始“運作”，千方百計“結交”該工程的編標人員，與編標人員勾結，使編標人員按照自己的意圖進行編標，從而以非法的手段獲取該工程的承包權。
以上這些都是在建筑工程招投標中出現(xiàn)的部分怪現(xiàn)象，而且隨著市場競爭的日益加劇，花樣還在不斷翻新，彼此之間配合更加默契，利益互補，利害相關，不僅成功率高，且欺騙性更大，隱蔽性更強，查處難度更大。
二、產生怪現(xiàn)象的原因分析
在建筑工程招投標中出現(xiàn)的怪現(xiàn)象，看起來十分復雜，有的是投標單位聯(lián)合作弊，有的是招標單位濫用職權，有的是招投標單位沆瀣一氣，但究其原因，主要有以下幾個方面。項目經理博客
建筑市場“僧多粥少”。這是產生怪現(xiàn)象的主要原因，也是內因。建筑業(yè)是最早進入市場的行業(yè)之一，由于初期市場準入門檻低，缺乏明確的準入標準，施工企業(yè)、施工項目經理如雨后春筍，層出不窮，其增長速度遠比在建項目增長速度快。加上各行各業(yè)都有施工隊伍，最終形成了建筑市場里“僧多粥少”的局面。施工單位多，工程項目少，供求關系嚴重不平衡，誰中標，誰就有活干，有錢賺。為了追求利益，一些不法承包商愈發(fā)變得不擇手段起來，以金錢開道，行賄搭橋，以小利獲大利。經濟利益的驅使，導致一些人鉆改革的空子，鉆法律的空子，費盡心機、絞盡腦汁地弄虛作假，搞無序的不正當競爭。
建筑法規(guī)“不夠完善”。隨著各項建筑法規(guī)的先后出臺，建筑工程招投標基本實現(xiàn)了有法可依，但目前招標投標相關的法律法規(guī)、規(guī)章以及管理辦法等文件，分別由全國人大、國家相關部委、地方人大及政府各級行政主管部門來制定，涉及了不同的執(zhí)法主體和監(jiān)管單位，各自角度和立場不同，同時受部門利益影響，造成實際上的政出多門、條塊分割、部門壟斷，甚至出現(xiàn)下位法與上位法沖突和抵觸問題，降低了法律的約束力，致使執(zhí)行不到位。在具體操作等細節(jié)方面的法律法規(guī)不夠完善，有空子可鉆，為業(yè)主濫用職權和不法建筑承包商留下了“回旋”的余地。
主管單位“監(jiān)督不力”。一方面，政府職能改革滯后，缺乏統(tǒng)一監(jiān)管體系。目前，我國招投標行政監(jiān)管機構條塊分割且部門職能交叉，致使政出多門，而且多部門監(jiān)管，加劇了市場的分割和壟斷。例如土木工程招標投標監(jiān)管由建設行政主管部門負責，設備招投標監(jiān)管由經濟貿易行政主管部門負責，交通、鐵路、水利、通信等專業(yè)工程的投招標監(jiān)管則分別由各專業(yè)行政管理部門負責。另一方面，盡管監(jiān)督部門參與了招投標活動，但是監(jiān)督的重點、方法、措施不到位。注重了事中的監(jiān)督，但是事前事后的監(jiān)督跟不上，不法分子不斷“創(chuàng)新”逃避監(jiān)管，使事中監(jiān)督成為“空架子”;注重了場內監(jiān)督，忽視了場外監(jiān)督，工程招投標后，基本上無人跟蹤。另外，在政府投資項目招標投標中，承擔著立法、監(jiān)督管理和投資人三種角色，相互之間界限不清，致使正常的招投標市場秩序無法建立。因為政府掌握著市場準入、項目審批、價格管制、行政壟斷、地區(qū)保護等過多的資源配置權，從而形成權力尋租，使得工程建設領域腐敗現(xiàn)象多發(fā)。
三、杜絕怪現(xiàn)象的對策探討
暗箱操作的怪現(xiàn)象破壞了招投標活動應當遵循的公平競爭原則，共同損害國家利益、社會公共利益或者他人利益，同時也助長了腐敗風氣蔓延。為了維護建筑市場秩序和公平競爭，推進建設工程項目管理模式的發(fā)展與創(chuàng)新，既要立足當前，也要面向長遠，探索治標治本之策。
1、健全法規(guī)制度。在貫徹執(zhí)行落實《建筑法》、《招標投標法》過程中，還需要進一步建立健全地方有關規(guī)章制度，如項目審批部門核準招標方式制度，大力提倡公開招標，盡量少用邀請招標，嚴格控制議標;采用綜合定量評價法或綜合定性法等科學的評標辦法等，堵塞招投標中的漏洞，遏制權力進入市場交易，防止弄虛作假的現(xiàn)象發(fā)生。為杜絕“最低價中標”的貓膩，濟南市建委于2009年8月1日起實施《濟南市建筑工程招標控制價管理辦法》，嚴禁招標人設定不合理低價招標及投標人低于成本價競標;依法實行招標投標的建筑工程應編制招標控制價;招標人必須對工程量清單和招標控制價的準確性、完整性負責，禁止背離施工設計文件增加或減少工程量，禁止擅自上調或下浮招標控制價。
2、完善工程交易機構職能。為保證工程招投標的公開、公平和公正，各地相繼建立起來了建筑工程交易中心或招投標中心，而要發(fā)揮這些交易機構的作用，還要進一步完善機構的職能，強化硬件、軟件建設，形成“一站式管理，一條龍服務”，使其與政府管理部門脫鉤，防止出現(xiàn)既當裁判員、又當運動員現(xiàn)象，真正形成健康有序、規(guī)范的有形建筑市場。
3、強化監(jiān)督檢查。發(fā)揮各行政主管部門與行政監(jiān)察機關的監(jiān)督檢查職能，各司其職，各負其責，聯(lián)手監(jiān)督，形成合力。
4、場內監(jiān)督。確保所有的建設工程項目進入市場交易，確保招投標活動公開、公平、公正。招標投標要把住四個關口，即把住選擇投標者關，把住招投標方案關，把住招標標底關，把住開標、評標、定標關。為了做好場內監(jiān)督，合肥市在設立專家評委的同時，近來又設立了37名大眾評委，讓來自不同行業(yè)、不同背景的群眾監(jiān)督員對市招投標中心的所有市場活動進行全程監(jiān)督和評價。
5、場外監(jiān)督。即：把對有形建筑市場的監(jiān)督延伸到施工現(xiàn)場，對在建工程進行跟蹤檢查，查各類手續(xù)是否齊全，查工程管理人員是否到位，查工程資金來源與去向等，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時反饋到有關部門進行處理。
6、加大查處力度。對有令不行、有禁不止、弄虛作假等違法違紀違章行為，必須依法糾正和查處，不僅要處理項目經理，還要處理建筑企業(yè)，不僅要處理建設單位，還要追究領導責任，不僅要給予經濟等行政處罰，還要給予黨紀政紀處分，對觸及刑律者要移送司法機關追究其刑事責任。
7、建立長效機制。推進誠信體系建設，建立健全工程建設市場信用體系，加強行業(yè)自律，更好地發(fā)揮誠信機制的作用，逐步在行政許可、市場準入、招標投標、資質管理、工程擔保與保險、表彰評優(yōu)等工作中，積極利用已公布的誠信行為信息，依法對守信行為給予激勵、支持和市場保障，對失信行為給予懲戒，逐步健全有效的誠信獎懲機制。
2010-6-26